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Stellungnahmen

Bundesverkehrswegeplan 2030

Stellungnahme zum Referentenentwurf (AZ G 12/3213.3/5) Veröffentlicht am 02. Mai 2016
I.  Allgemeine Anmerkungen

 Pro Mobilität begrüßt, dass das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur den Entwurf des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 vorgelegt hat und bewertet diesen grundsätzlich positiv.

Besonders hervorzuheben sind folgende Stärken des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 :

•    Der Bedarfsplan baut auf einer für den Bereich Straße plausiblen Verkehrsprognose auf.

•    Die Bewertungsmethodik wurde unter Einbeziehung der Wissenschaft verbessert. Wesentliche Pfeiler des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 wie die Verkehrsprognose, die Bewertungsmethodik und die Grundkonzeption wurden in Konsultationen mit Verbänden und Öffentlichkeit vorbereitet.

•    Viele Elemente der breit akzeptierten Grundkonzeption finden sich im Entwurf des Bundesverkehrsegeplans (BVWP)  2030 wieder.

•    Mit den Prioritäten für Erhalt, Engpassbeseitigung und großräumig bedeutsame Vorhaben werden im Entwurf des BVWP 2030 wichtige Schwerpunkte gesetzt.

•    Die Zuordnung von Vorhaben zum vordringlichen Bedarf orientiert sich stärker als bei früheren Bundesverkehrswegeplänen am gesamtwirtschaftlichen Nutzen und der bundesweiten Netzwirkung. Der Länderproporz spielt bei der Bedarfsfestlegung nur noch eine nachgeordnete Rolle. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass der Aufbau des Netzes weit vorangeschritten ist und nur noch eine überschaubare Anzahl größerer Netzlücken zu schließen sind. Zugleich rückt die Optimierung des vorhandenen Netzes durch rechtzeitige Erhaltung und Engpassbeseitigung in den Vordergrund.

Trotz der grundsätzlich positiven Bewertung des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 sieht Pro Mobilität einige Elemente des Entwurfs kritisch.

•    Beim ambitionierten Investitionsrahmen wird nicht deutlich, in welcher Weise der Finanzierungskreislauf Straße berücksichtigt wurde und insbesondere wie die Zweckbindung von Straßenbenutzungsgebühren für die Fernstraßen dauerhaft gewährleistet wird.

•    Der Investitionsrahmen wie auch die Kostenschätzungen der Projekte enthalten keinen Inflationspuffer, so dass die Finanzierungslinie im Zeitablauf stärker als unterstellt steigen muss, wenn der bis 2030 vorgesehene vordringliche Bedarf vollständig umgesetzt bzw. begonnen werden soll.

•    Bei der im Priorisierungsschritt 2 gewählten Mittelverteilung für Aus- und Neubau auf die Verkehrswege wird der gesamtwirtschaftliche Nutzen zu wenig beachtet. Die mit Mobilität, Verkehrssicherheit und Wirtschaftspolitik verbundenen Ziele werden dabei zu gering gewichtet. Mit dieser Kritik verbindet Pro Mobilität nicht die Erwartung, den vordringlichen Bedarf Straße auszuweiten, vielmehr sollte in der Umsetzung des Bundesverkehrswegeplans eine angemessene Finanzausstattung gewährleistet werden, um für die Vorhaben Planungssicherheit zu bieten.

II. Bewertung einzelner Elemente

Finanzvolumen (Kap. 4)

•    Angesichts des großen Bedarfs ist der Finanzrahmen zu recht ambitioniert und erfordert eine weitere Anhebung des in 2016 bereits deutlich gestiegenen Investitionsniveaus. Offen bleibt beim Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2030 , aus welchen Quellen der steigende Finanzbedarf gedeckt werden soll. Ebenso ist nicht erkennbar, dass künftiges Mautaufkommen im Rahmen des Finanzierungskreislaufs Straße vollständig den Straßen zufließen wird und damit die Zweckbindung von Straßenbenutzungsgebühren für die Fernstraßen dauerhaft ist. Dies halten wir im Hinblick auf die Akzeptanz von Gebührenfinanzierung und die derzeitigen Pläne zu deren Ausweitung für unerlässlich.

•    Das Finanzvolumen wird durch den Bedarf für Erhaltung, sonstige Investitionen und für vordringliche Aus- und Neubauvorhaben vollständig ausgeschöpft. Da die Projekte zum Preisstand von 2012 bewertet wurden, müssen bei der Umsetzung des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 allgemeine Preissteigerungen im Zeitablauf zusätzlich berücksichtigt werden. Ansonsten wäre keine ausreichende Planungssicherheit gegeben, dass alle Vorhaben des vordringlichen Bedarfs bis 2030 umgesetzt bzw. begonnen werden. Die Investitionslinie muss daher im Zeitablauf über dem im Planentwurf unterstellten Durchschnittsniveau liegen.

Grundsätzliches zur Priorisierung (Kap. 3.4)

•    Mit den Prioritäten für Erhalt, Engpassbeseitigung und großräumig bedeutsame Vorha-ben werden im Entwurf des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 wichtige Schwerpunkte gesetzt. Pro Mobilität unterstützt diese Prioritätensetzung.

•    Aus Sicht von Pro Mobilität war es im Hinblick auf eine Prioritätensetzung auf einheitlicher Basis stringent und unerlässlich, noch nicht begonnene Vorhaben des Bundesverkehrswegeplans 2003 genauso wie neue Vorhaben zu behandeln und neu zu bewerten.

•    Die Vorab-Identifizierung der großräumig wirkenden Vorhaben bei den Fernstraßen in Anlehnung an die Verbindungsfunktionsstufen 0 und 1 der Richtlinie für integrierte Netzplanung erscheint sachgerecht.

•    Die Kritik des Bundesrechnungshofes an der Plausibilitätsprüfung der Eingangsdaten hat Schwachstellen bei der Projektbewertung aufgezeigt. Dennoch ist zu würdigen, dass das BMVI grundsätzlich den Handlungsbedarf frühzeitig identifiziert hat und mit der Abwicklung aller Ausgaben für die Bundesfernstraßen seit 2016 über die Verkehrs-infrastrukturfinanzierungsgesellschaft des Bundes künftig valide Referenzdaten vorliegen werden.

Die Qualität der projektbezogenen Eingangsdaten variiert in Abhängigkeit vom Planungsstand des Vorhabens. Größere Unterschiede in der Datenqualität können ihren Ursprung aber auch in unterschiedlichen Interessen der föderal beteiligten Akteure haben. Deshalb kann die Etablierung einer Bundesfernstraßengesellschaft bzw. eine Re-form der Auftragsverwaltung hier mittelfristig zu Verbesserungen führen. Es bleibt festzuhalten, dass die Bundesverkehrswege einer der wenigen Investitionsbereiche des Bundes sind, in denen in großem Umfang geplante Projekte einem umfassenden Wirtschaftlichkeitsvergleich unterzogen und gegeneinander abgewogen werden. Dies sollte bei aller Kritik im Detail nicht vergessen werden.

•    Positiv wertet Pro Mobilität, dass Projektalternativen beim vorliegenden Entwurf des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 stärker als bisher in die Prüfung einbezogen wurden (z.B. geplante Seitenstreifenfreigaben).

Priorisierungsstufe 1 Investitionen in Erhaltung und Ersatz (Kap. 6)

•    Erhaltung genießt die höchste Priorität aller Investitionsbereiche, weshalb der Investitionsbedarf uneingeschränkt im Finanzrahmen berücksichtigt wird. Dies findet die Unterstützung von Pro Mobilität, denn es gilt die Verkehrsfunktion des vorhandenen Netzes zu gewährleisten und das dort gebundene gesellschaftliche Vermögen zu sichern. Die hohen Nutzen-Kosten-Verhältnisse vieler Aus- und Neubauprojekte machen deutlich, dass ein ggf. weiter steigender Erhaltungsbedarf nicht zu deren Lasten, sondern zusätzlich finanziert werden sollte.

•    Der ausgewiesene Erhaltungsbedarf für die Bundesfernstraßen basiert auf der Erhaltungsbedarfsprognose 2030. Deren Abschätzung ist gegenüber der Erhaltungsbedarfsprognose 2025 von 2012 noch einmal spürbar gestiegen. Seitens des BMVI wurde im Konsultationsgespräch die Veröffentlichung der Prognose 2030 angekündigt. Diese steht noch aus und wäre die Voraussetzung, um die Werte nachvollziehen zu können. Die Transparenz über den Erhaltungsbedarf beschränkt sich im Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2030 somit bisher auf die knappen Angaben im Entwurf.

Priorisierungsstufe 2: Verteilung der Investitionen für Aus- und Neubau auf die Verkehrswege (Kap. 7.1)

•    Die Herleitung der Aufteilung der Aus- und Neubaumittel auf die Verkehrswege überzeugt im Bundesverkehrswegeplan (BvWP) 2030 nicht. Die gesetzliche Verpflichtung des SUP-Gesetzes zur Darstellung von Investitionsalternativen sollte hinterfragt werden, weil aufgrund der Projektvielzahl ver-einfachte Annahmen zu wählen sind, durch die die Ergebnisse geringe Aussagekraft haben. So werden bei der Straße und der Schiene nicht für jedes Szenario unterschiedliche Projektbündel, sondern Durchschnittswerte aller zur Bewertung angemeldeten Vorhaben mit Nutzen-Kosten-Verhältnis größer eins herangezogen. Bei mehr als 2.000 Projekten ist die gewählte Umsetzung aus praktischen Erwägungen nachvollziehbar, doch dadurch fehlt der Abschätzung der Nutzen-Kosten-Verhältnisse wie auch der Umweltwirkungen der drei Investitionsszenarien die Aussagekraft. Die grobe Durchschnittsbildung des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 über alle angemeldeten Vorhaben statt über konkret definierte Projektpakete lässt erwarten, dass die Nutzen-Kosten-Verhältnisse der Fernstraßen eher unterschätzt werden. Dies lässt sich daraus ableiten, dass die Projekte des vordringlichen Bedarfs tendenziell ein höheres Nutzen-Kosten-Verhältnis als jene des weiteren Bedarfs aufweisen.

•    Das Zielsystem aus Verkehrs-, Wirtschafts- und Umweltzielen des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 ist sehr heterogen und bietet keinen eindeutigen Maßstab zur Mittelverteilung. Daher ist eine Entscheidung hierüber eine politische Abwägung, die sich am Mix der Ziele orientieren sollte. Die gewählte Mittelverteilung mit einer Abweichung vom Status Quo in Richtung Schiene und Wasserstraße wird mit Bezug auf die Ziele nur vage begründet. Sie steht außerdem im Gegensatz zu den Aussagen des Entwurfs, dass sich aus der gewählten Mittelverteilung durch den vordringlichen Bedarf nur marginale Verlagerungen von Verkehrsnachfrage von der Straße zur Schiene und zur Wasserstraße ergeben. Auch der Einfluss auf die Höhe der Treibhausgasemissionen wird eher gering eingeschätzt. Der gesamtwirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit von Investitionen in die Fernstraßen wird im Entwurf des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 nicht hinreichend Rechnung getragen.

•    Den Vorschlag des Umweltbundesamtes zur noch stärkeren Umschichtung der Aus- und Neubaumittel zu Gunsten von Schiene und Wasserstraße lehnt Pro Mobilität ab. Er stellt, soweit öffentlich ersichtlich, allein auf Umweltwirkungen ab, ohne die gesamtwirtschaftlichen Nutzeneinbußen transparent zu machen, die in den Investitionsszenarien sichtbar werden.

•    Trotz dieser Kritik an der Mittelverteilung hat Pro Mobilität nicht die Erwartung, den vordringlichen Bedarf auszuweiten, weil dann zu befürchten wäre, dass die gute Prioritätensetzung des Entwurfs des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 verwässert würde, und weil der Investitionsrahmen, wie bereits dargestellt, ohnehin schon ambitioniert ist.

Priorisierungsstufe 3: Zuordnung zu den Bedarfskategorien (Kap. 7.2)

•    Die in der “Projektliste“ dem Vordringlichen Bedarf zugeordneten Vorhaben an Fernstraßen decken viele gesamtwirtschaftlich wichtige Vorhaben ab. In der Abgrenzung sind die Schwerpunkte „Engpassbeseitigung“ und „großräumig bedeutsame Projekte“ im Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2030 erkennbar, während Länderquoten in ihrer Bedeutung zurückgedrängt werden. Dies ist eine große Stärke des Entwurfs.

•    Die in der Grundkonzeption des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 vorgesehene höchste Bedarfskategorie Vordringlicher Bedarf Plus wurde nicht beibehalten. Stattdessen wurde innerhalb des vordringlichen Bedarfs eine gesonderte Klassifizierung Vordringlicher Bedarf – Engpassbeseitigung geschaffen. Deren Bedeutung bleibt allerdings vage. Die hier enthaltenen Vorhaben sollten in der Umsetzung besonders zügig geplant, finanziert und gebaut werden.

Wirkungen einer Umsetzung des vordringlichen Bedarfs (Kap. 5)

•    Im Vergleich zu den Umweltauswirkungen werden die verkehrlichen und wirtschaftlichen Vorteile einer Umsetzung des vordringlichen Bedarfs im Entwurf des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 nur selektiv und meist nicht isoliert nach Verkehrswegen ausgewiesen. Die im Entwurf genannten gesamtwirtschaftlichen Vorteile sind dennoch beachtlich:

o    82 Mrd. Euro aus Betriebs- und Transportkostenersparnissen, aus Transportzeitnutzen und höherer Zuverlässigkeit

o    72 Mrd. Euro aus Reisezeitgewinnen im Personenverkehr

o    Jährlich 377 Mio. eingesparter Pkw-Stunden und 15 Mio. eingesparter Personenstunden im Eisenbahnverkehr

o    Verkehrssicherheitsnutzen in Höhe von 13 Mrd. Euro aus der Verlagerung von Straßenverkehr von Bundesstraßen auf Autobahnen

o    Vermeidung von 150 Mio. Fahrzeugkilometer Stau durch den Ausbau von rund 1.700 Richtungskilometern auf Autobahnen

•    Durch den Ausbau der Schiene sollen rund 1 Mrd. Pkw-km und 529 Mio. Lkw-km vermieden, was im Verhältnis zur Fahrleistung inländischer Kraftfahrzeuge von 740 Mrd. km zu bewerten ist. Aus Verlagerung soll zusätzlich ein Verkehrssicherheitsnutzen von einer Mrd. Euro erzielt werden.

•    Bei Umsetzung des vordringlichen Bedarfs des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 sollen sich CO2-Einsparungen von 0,4 Mio. t ergeben, was 0,2 Prozent der Emissionen des Verkehrs im Jahr 2030 entsprechen würde. Hier bestätigt sich, dass Maßnahmen zum Erreichen von Klimaschutzzielen eher bei den Fahrzeugen und ihrer Nutzung anzusetzen haben. Die Verteilung der Investitionsmittel auf die Verkehrswege leistet nur einen sehr geringen Beitrag, dem dann noch die Nutzeneinbußen gegenzurechnen sind.

•    Die zusätzliche Neuinanspruchnahme von Flächen durch Projekte des vordringlichen Bedarfs wurde gegenüber dem Bundesverkehrswegeplan 2003 um mehr als die Hälfte reduziert.

Transparenz

•    Die Projektdatenbank PRINS sollte dauerhaft aufrechterhalten werden und die Umsetzung der Vorhaben begleiten. Die dort gewählte Projektnummerierung sollte auch in den Straßenbauplan des jährlichen Haushaltsgesetzes übernommen werden.

•    Nach der Auswertung der Rückäußerungen der Bürger und Institutionen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) 2030 sollte die Regierung prüfen, ob die Vorgaben des nationalen und europäischen Rechts für eine strategische Umweltprüfung geeignet und angemessen sind. Gesetzliches Ziel ist es, dass sich die Teilnehmer an der Öffentlichkeitsbeteiligung zu den Umweltwirkungen des Gesamtplans und nicht zu Einzelprojekten äußern. Es wird sich zeigen müssen, ob der Aufwand und der gesetzliche Anspruch in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen.

III. Fazit

•    Der Entwurf des Bundesverkehrswegeplans 2030 bietet grundsätzlich eine gute Grundlage für die Infrastrukturpolitik des Bundes im Bereich der Fernstraßen bis 2030.

•    Er bedarf der Ergänzung durch eine verlässliche langfristige Finanzierung der Bundesverkehrswege, um den Bedarf umzusetzen und den an Planung und Bau Beteiligten Planungssicherheit zu geben. Ergänzend zum Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2030 sollte die Etablierung einer Bundesfernstraßengesellschaft und eine Reform der Auftragsverwaltung vorangetrieben werden.